2020年11月5日自然资源部发行《土地征收成片开发标准（试行）》(自然资规〔2020〕5号)的公告，该标准的实施将对我国土地供应与开发产生重要影响,可以预见未来有大批片区开发的项目蓄势待发。实际上,片区开发的项目伴随着城市的发展历程一直存在，以史为鉴，本文试在回顾上海十几年前“一城九镇”的实施，总结开发模式，并对相关问题进行总结和研究。

一、一城九镇提出的背景

按照2000年中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发【2000】11号）的精神，“十五”期间，上海要实施重点突破、有序推进的城镇发展，努力构筑特大型国际经济中心城市的城镇体系。

2001年1月5日，上海市政府出台《关于上海市促进城镇发展的试点意见》（以下简称“试点意见”），明确提出“一城九镇”的试点计划：“市政府决定，本市重点发展‘一城九镇”，即松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江、罗店、枫泾、周浦、奉城、堡镇9个中心镇。标志着上海开始进入“新城时代”，开启“一城九镇”政府管理和市场化开发运作。

二、一城九镇的开发目的

在上海的郊环附近构建10个卫星城，一方面通过郊区土地供应缓解市中心居住压力，另一方面通过城市扩张使整个上海发展均衡，未来没有郊区角落。

三、一城九镇的开发模式

1、建立多层次城镇建设的推进管理体系。建立由常务副市长为组长、分管副市长为副组长的市试点城镇发展推进协调小组，实行试点城镇建设的统一领导和协调管理。推进协调小组下设办公室，成员由市计委、市政府体改办、市农委、市建委、市规划局、市财政局、市房地资源局、市劳动保障局、市民政局、市公安局等部门组成。“一城九镇”的相关区县建立相应的推进协调小组及办事机构，发挥各级政府的积极性。

2、按照国有资产授权和市场化运作的模式，建立试点城镇的多元化投资公司，承担城镇开发建设。试点城镇可选择一家或几家由市、区县、镇政府出资设立的城镇投资公司或建设开发公司，并吸纳国内外企业等社会资金参股入股，以投标发包等社会化开发方式，完成突进式开发建设。

鼓励各类法人和自然人以多种方式，参与试点城镇基础设施与公共设施的建设和经营，鼓励各种投资公司、控股公司、上市公司等参与试点城镇的开发建设。对有收益的基础设施与公共设施，可合理确定服务价格，实行有偿使用；可采用股份制等市场化的方式，进行综合开发，滚动发展。

四、一城九镇的用地政策

1、确保试点城镇的用地指标。在保证全市交通、水利等重大建设工程占用耕地需要的基础上，对“一城九镇”建设用地指标实行计划单列，并实施批次供地。占用耕地平衡办法，参照重大市政工程标准实行“占二补一”，不足部分市和区县各补充50％。对耕地按年度占补平衡仍有困难的试点城镇，允许延时平衡。

2、率先试行农村集体土地使用权流转制度。在建设用地规划范围内，鼓励以集体土地使用权为合作条件，参与试点城镇基础设施开发。同时，制订农用地转用、征地补偿、征地农民安置等相关办法。对具有升值潜力的土地实行储备制度，增值后通过招标等方式予以出让，使土地的级差价值显化，其增值部分用于安置农民和试点城镇的基础设施、公共设施建设等。

3、鼓励农民进城镇购房建房。在农民原宅基地退还农村集体经济组织并实施复垦的前提下，对农民进入城镇建房购房给予适当的经济补偿，并减免上缴政府的土地出让金，降低农民进城镇建房购房成本。严格控制零星分散的农民建房用地审批。清理土地流转中不合理的收费项目，降低土地流转成本。启动进入城镇农民的购房商业贷款。

五、一城九镇的配套政策

1、进一步完善试点城镇的财政体制。在“一城九镇”设立镇（城）级金库，做到一级政府、一级财政、一级金库，统筹安排政府财力。并根据分税制财政体制的原则，协调区县、乡镇两级财政的分配关系，合理确定试点城镇的财政收支范围。

2、市与区（县）两级预算内外财力要向试点城镇倾斜。“十五”期间：经市政府审批的“一城九镇”工业小区内，注册地与经营地一致的新办或新迁入的生产型企业，上交的税收中属市级收入的新增部分，原则返还试点城镇；市财政在转移支付中设置都市型特色农业专项因素，并按市财力转移净额的5%支持“一城九镇”的农业基础设施建设和实现农业规模经营；市与区县两级政府的土地出让金全额返还试点城镇。通过市与区县两级政府共同努力，力求确保每年对试点城镇有一定力度的财政支持。在市、区县财政返还给试点城镇的财力以及部分市级转移支付财力的基础上，市、区县、镇联手建立试点城镇开发建设及特色风貌建设的专项资金。   

3、鼓励金融机构为“一城九镇”的开发建设提供服务。支持金融机构到“一城九镇”开设分支机构，充分发挥金融机构在试点城镇发展中的作用。引导国有商业银行采取多种形式，为试点城镇建设提供中长期信贷支持。对试点城镇基础设施建设贷款，市、区县、镇政府财政给予一定比例的贴息。

六、一城九镇的问题

1、试点城镇交通条件和经济基础不一，开发成效差别大。松江新城以及安亭、朱家角、罗店、浦江、高桥等镇的交通条件和经济基础好，他们抓住机遇加快发展，取得了积极成效，但浦江、高桥、罗店等试点城镇原来批准的用地面积已用完，要求增加土地供应量。特别是浦江镇，该镇系市政府大型动迁基地和经济适用房基地，动迁安置房的面积缺口达100万平方米。农民动迁户因无法安置，在外过渡长达2-3年，造成社会矛盾。而奉城、枫泾、陈家镇等远离中心城区的试点城镇，因经济基础差，规划高起点，而对财力支持的研究不够，建设刚刚开始起步，之前的优惠政策不再使用。因此，产业集聚力较差、缺少项目落户。

2、部分试点城镇政府债务沉重。奉城、枫泾、陈家镇等试点城镇负债沉重，开发建设陷入困境。尽管试点城镇开发是按照市场化模式运作，但开发公司往往具有政府背景，实质上债务一般需由政府承担。如奉城镇在开发建设中，至2009年已构成政府性债务32.9亿元，其中近半数为土地预收款、工程款、动迁款等，一些合作开发的房产商看到前景不明，就急于脱身，把“包袱”卸给乡镇政府。

3、特色风貌水土不服、人气不旺。试点城镇是房产开发商的主战场，商品房定位高，原汁原味拷贝不走样，致使房价和居住成本都比较高。农民和当地居民住不起，市中心居民路远来不了，投资客等着升值好出手，致使部分特色风貌区空置房较多，人气不旺，形同“孤岛”。

4、区县与乡镇联手不够，发挥农民主体作用欠缺。试点城镇大都依靠自身和与其合作的房产商的力量进行开发建设，缺少区县与试点乡镇联动的机制，市里政策调整后，区县对他们在规划、用地、投融资等方面支持力度亦随之下降，特别是经济条件比较困难的乡镇遇到的难题更多。农民作为农村城镇化的主体，在“一城九镇”试点中，新城镇建设缺少带动周边中心村建设、发挥农民作用的政策动力，农民基本处于等待动拆迁的境地。

七、松江新城开发案例

1、开发方式

松江新城成立三个全资国有直属开发公司，开发公司实施政府职能承担新城内的一级市场开发，不进入二级土地市场的建设。三个公司互相独立开发与管理，相互竞争又互有联系。

新城内土地开发完成后交给方松街道办事处统一管理，方松街道办事处是松江新城政府的下一级管理机构，实施政府管理职能。

公司的主要领导层由区政府任命，新城内重大项目均经过区政府协调同意后方可引进与建设，以上三家国有土地控股公司代理政府进行土地的一级开发，对开发的土地达到“七通一平”，自发筹集资金对所辖范围和责任范围实施综合支持，对范围内的动迁、农民征地等予以合理安置与安排，并在财政上自求平衡。

2、开发中资金运作

松江新城的开发政府基本不出资，以市场行为利用社会资金，以经营城市的理念建设新城，以贷款方式取得基础设施的建设资金，按照城市规划的要求对开发区域进行整体建设，提升后的开发条件日趋成熟，以土地出让金作为后续的还款来源。从以下方面进行投融资体制创新：

一是通过财政贴息和转移支付方法，推动和扶持建设单位向金融市场筹集资金；

二是通过把筹资、投资、建设责任与开发收益权力挂钩，增强企业筹资能力和自我平衡能力；

三是辟出优质的地块和区域，吸引市、区及海内外企业参与开发；

四是通过设施资本的经营和出让，向资本市场筹集资金。

通过对基础设施、环境营造和功能配套等方面的建设运作，松江新城的土地迅速升值，2000年松江新城的平均地价为40万元/亩，2003年9月74万元/亩，12月平均地价攀升至80万元/亩，2004年下半年达到100多万/亩，而在1998年的新城区土地平均价为20万元/亩。

八、总结

回顾一城九镇的实施，结合当前片区开发的现状，总结如下：

一、此类项目投资体量大，不仅对财政实力要求高，未来也需要大力挖掘项目的资源潜力、盈利能力，在合法合规的前提下，注重融资产品、融资模式、融资结构的创新。

二、项目开发周期长，未来会面临诸多不确定性及变化，亦可能出现前期的政策后期不适用，需要建立动态管理机制，针对实际情况及时调整相关的开发策略。

三、片区开发建设包含众多子项目，既有产业功能组团构建与培育、又有基础环境提升、配套设施建设以及民生建设等。经营性、准经营性、非经营性多属性并存。在投资时序的安排上，需要将有收益的项目同无收益的项目进行统筹实施，实现新城整体建设的可持续发展及效益最大化。